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DRC问道十四五③丨冯俏彬:“十四五”建立现代财政制度的重点领域与关键环节

冯俏彬

习近平总书记指出,高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题,关系我国社会主义现代化建设全局。高质量发展不只是一个经济要求,而是对经济社会发展方方面面的总要求。财政是国家治理的基础和重要支柱,是推进经济社会全面高质量发展的制度保障。“十四五”时期,要在“十三五”已经取得的成绩基础上,进一步加快建立现代财政制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。  

深化预算管理制度改革,

促进财政可持续发展

“十三五”以来,我国预算改革取得重大进展,现代预算制度已基本建立。“十四五”期间,要适应经济社会发展的变化,重点推进以下几个方面的改革。

统筹财政资源,进一步加强四本预算之间的有机衔接。“十四五”时期,国内外环境艰难复杂,需要用钱的地方很多。必须统筹各类财政资源,增强对国家重大战略任务的财力保障。要进一步理顺四本预算之间的关系,形成既相互独立,又有机衔接的管理体系。一般公共预算向社保预算补贴的资金要控制速度、防范风险,国有资本经营预算要加大向一般公共预算调入的力度,政府性基金预算与一般公共预算之间要竖立“防火墙”,切实防止债务对正常财政秩序的冲击。要加强公共资源管理,把依托行政权力、国有资源资产获取的各项收入以及特许经营权拍卖收入等,全面纳入预算管理。要加强国有资产分类管理,促进共享共用和全面统筹,推动那些长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产,在部门内部或部门间进行调剂,唤醒“沉睡的”国有资产。

加强中期财政规划管理,完善跨年度预算平衡机制。“十四五”时期,国内外环境更加复杂,经济社会发展的任务更加繁重,财政需要更加积极有为。要适度打破“平衡财政”思想,引入“功能财政”理念。即以维护宏观经济稳定、社会稳定为主要目标,发挥好财政对于经济周期的逆向对冲作用,由注重年度平衡转为追求周期平衡,将推动经济社会的稳定、复苏、升级作为走出周期的根本出路。为此,需要加强中期财政规划管理,全面实施中期预算框架,提高资金与项目的适配程度,既将规划所提出的经济社会发展目标落到实处,也平衡好愿望与能力、理想与现实之间的关系,促进财政与经济的统筹协调。

优化财政支出结构,实施全面绩效管理。“十四五”时期,应当在已经取得成绩的基础上,进一步深化全面预算绩效管理。要提升绩效预算管理的层次,从以“项目”为主提升到“项目+部门”,所有使用财政资金的部门都要“花钱必有效、无效必问责、低效要受罚”。要切实将绩效评价的事后结果与事前的预算资金分配起来,绩效偏低或者多年没有改善的,应当降低其预算。要加大绩效评价结果的公开透明程度,将项目、政策乃至部门的绩效评价结果向社会公开。

审慎使用债务空间,建立控制地方隐性债务增长的长效机制。“十四五”时期,要做好政府债务可能进一步增加的思想准备。要平衡发展与债务的关系,防止“一头沉”。要切实遵守黄金守则,保证债务资金只能用于资本性支出。要在政府性基金预算与一般公共预算之间建立“防火墙”,防止债务潮冲击正常财政运行,引发财政危机。做好债务监管与预警,切实防止风险在某一时点、某些地区的过度集中。要进一步优化和完善对地方政府政绩考核方式,抑制地方政府过度发展、负债发展的内在冲动。要通过事权与支出责任调整,适当减轻地方政府的支出压力。进一步改革地方债务的发行方式,利用市场力量引导地方政府合理负债。要加快推进权责发生制政府综合财务报告制度改革,健全债务管理长效机制。要强化省级政府的辖区责任,坚决遏制隐性债务增量,妥善化解隐性债务存量。  

加快建立权责清晰、财力协调、

区域均衡的中央和地方财政关系

所谓“权责清晰”,就是事权要在中央和地方之间科学配置,中央事权归中央,地方事权归地方,共同事权由双方共同承担。所谓“财力协调”,就是在科学配置事权的基础上,财政收入要在中央和地方之间合理划分。所谓区域均衡,就是基本公共服务在逐步实现全国均等。

出台所有主要领域中央与地方事权与支出责任划分清单。目前,已完成外交、国防、基本公共服务、教育、医疗卫生、科技、交通、文化等领域的事权划分,尚有部分领域需要启动。“十四五”期间,要出台所有主要领域的中央与地方事权与支出责任划分清单,并努力在较长的时间内保持相对稳定。要基于公共产品的受益范围、信息对称度、管理效率等多个原则,切实调整中央和地方的事权范围,对于建立和完善全国统一市场特别重要的知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护、重大工程等,应当明确为中央事权并将相关的管理机构和人员上划。

尽快启动中央与地方收入划分改革。改革的基本原则大致可概括为“三个有利于”:有利于调动中央地方两个积极性、有利于促进区域基本公共服务均等化、有利于促进地方高质量发展。从实践层面看,在已经明确增值税“五五分享”、消费税增量归地方的基础上,还是要结合事权划分改革以及相应的财力需求,努力在中央与地方之间寻求一个可计算、相对稳定、相对明确的制度安排,同时还要防止“中央请客、地方买单”或“地方倒逼中央”的双向道德风险。

加快完善地方税体系,逐步扩大地方税政管理权。从税种性质和我国现实情况看,今后一个时期,地方税体系可能包括三大部分:经过改革后的房地产税、资源税和环保税。要稳妥推进房地产税改革,按“立法先行、充分授权、分步推进”的改革原则,在适当的时候推进完成房地产税立法,解决这一多年以来的老问题。要配合2030年碳达峰的需要,加快研究碳税和碳交易市场。要调整优化消费税征收范围和税率,推进征收环节后移并稳步下划地方。改革中要特别注意从“地方收入体系”的角度来综合考量地方财力,平衡好地方税、共享税、税收返还、转移支付等不同地方收入形式之间的关系,共同打造地方层面事权与财权相匹配的新局面。

适度控制共同事权的范围。改革中要注意减少并规范共同事权。有一个简单的标准可供判断这一改革到位与否,即中央财政支出占全国财政的比重,一般认为事权划分改革到位后,这一比重应当从现在的15%左右提高到30%左右。

积极探索转移支付的相关立法工作。2020年,我国中央对地方的各项转移支付规模已达到8.33万亿元,2021年基本持平,数量巨大。“十四五”时期,要积极探索转移支付的立法工作,规范巨额转移支付资金的管理。一方面,要为地方财政运转提供良好预期与必要灵活性,另一方面,要进一步完善财政资金直达机制,保证转移支付资金用到实处,取得实效。  

完善现代税收制度,

率先建成“智慧税务”

“十三五”期间,我国在全面落实“税收法定”原则取得了重大进展,现在已有了12部正式的税收法律。“十四五”期间,还在加快推进将余下的税收暂行条例上升为法律,进一步完善现代税收制度,更好发挥税收作用,促进建立现代财税体制。

提高直接税占比。“十四五”时期,要适应经济基础层面的变化,加快推动税收制度由间接税为主向直接税为主的转化。要进一步完善个人所得税制度,适时将个人经营所得纳入综合所得范围,5000元的个人所得税起征点不宜再提高,但45%的最高边际税率有必要略为降低。要合理调整企业所得税制度,可适当下调25%的名义税率,但同时规范税收优惠,加强征管。要积极稳妥推进房地产税,适时研究社保费改税。

进一步完善增值税制,适时推动增值税率三档并两档。要聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链,进一步优化我国增值税制度。要着眼于数字经济发展的长远需要,逐渐拉平制造业与服务业、商品与服务、线上与线下、国际与国内的增值税税率差距。适时推动增值税税率简并,实行一档标准税率和一档优惠税率。标准税率适用于绝大部分产品和服务,优惠税率仅限于正面列举的部分生活必需品、药品和特殊服务,这可以在相当大程度上应对数字经济条件下产业融合的新变化。

加强对数字经济税收的研究。当前,我国除跨境电商之外,规模庞大的电商平台、社交平台、在线广告等尚未有专门的税收政策。“十四五”时期,要深入研究数字经济的税收问题,适时将上述业务纳入征税范围,提升互联网企业与传统企业之间的税收一致性,促进更广泛的经济数字化转型。

进一步优化和完善企业研发费用加计扣除政策。一是区分大中小企业,分别适用不同的科技税收优惠政策。可借鉴一些国家的做法,对大企业的研发投入实行直接的税收抵免,对中小企业则沿用加计扣除。与国家科技战略高度相关的科技企业,可根据需要另行给予政策资助。二是提高优惠比例。对大企业研发费用的抵免比例,可参照按美、英、法、德、日等国的标准,从低设定。对中小企业研发费用加计扣除的标准,可从现在的75%提高到100%。三是对当年没有抵扣完的部分,允许企业在3年内延期结转、抵扣。四是提高普惠程度。除烟草和娱乐业可以继续排除之外,其他行业都可以享受,以适应数字技术扩散新要求,激发全社会创新创造活力。

完善税式支出制度,规范税收优惠。“十四五”时期,可通过建立与完善税式支出制度的方式,将税收优惠政策的财政减收效果显性化,同时引入成本收益评估,提升政策的质量和效益,同时渐进式地减少优惠政策数量。

深化税收征管制度改革,早日建成智慧税务。“十四五”时期,要全面推进税收征管数字化升级和智能化改造,充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术,着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通,驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革,进一步优化组织体系和资源配置,加快推进智慧税务建设。不断完善税务执法制度和机制,大力推行优质高效智能税费服务,精准实施税务监管,持续深化拓展税收共治格局。到2025年,基本建成功能强大的智慧税务,形成国内一流的智能化行政应用系统,全方位提高税务执法、服务、监管能力。

(作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、教授)

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马 原

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